L’ABSÈNCIA D’UN MODEL D’ADMINISTRACIÓ DEFINIT I LA MANCA DE COORDINACIÓ HAN IMPLICAT UN ÚS INEFICIENT DELS RECURSOS PÚBLICS

El govern de la Generalitat ha conegut avui el contingut de l’Informe d’avaluació de la gestió de la Generalitat a desembre del 2003. L’Informe ha estat elaborat sota la responsabilitat del conseller d’Economia i Finances i dirigit per un equip integrat pel secretari del govern, el secretari general del departament de la presidència, el secretari general del departament d’economia i finances i l’Interventor General. L’objectiu principal era detectar la feblesa dels sistemes administratius i de gestió existents. Els fets posats de relleu, alguns coneguts ja per l’opinió pública i corregits per l’actual govern, són només indicadors de la cultura de gestió duta a terme fins el 2003.

 L’actuació del govern de la Generalitat, fins al desembre del 2003, patia l’absència d’un model definit i de mecanismes de gestió que havien estat substituïts per iniciatives específiques disperses i no connectades entre si. Un altre fet constatat ha estat l’opacitat i l’arbitrarietat en el desenvolupament de l’activitat administrativa, tant pel que fa a la contractació de béns i serveis com en la gestió del personal. La gran quantitat de contractes basats en sistemes negociats sense publicitat i el gran nombre de personal interí contractat al marge de convocatòries públiques, fa que una part important de la gestió s’hagi desenvolupat al marge dels principis de transparència i objectivitat. L’informe també ha evidenciat la manca de rigor en la gestió dels recursos destinats a subvencions.

Segons consta en el propi document, “no s’ha volgut procedir a un examen exhaustiu i detallat de tota l’acció de l’anterior govern, ja que hauria estat una tasca poc menys que impossible i de dubtosa utilitat”. L’objectiu d’aquest informe no és la detecció d’activitats delictives o fraudulentes i molt menys estendre una ombra de sospita generalitzada sobre la gestió realitzada per l’anterior govern”. L’informe posa de manifest pràctiques esbiaixades que, encara que no es trobin fora de la cobertura legal, provoquen perjudicis i comporten un ús ineficient dels recursos públics. La voluntat de l’executiu català és que aquest Informe representi un punt de inflexió en les conductes de l’administració catalana i per això l’Informe, a banda d’assenyalar les principals febleses de la gestió de l’administració fins el 2003, proposa un seguit de mesures per evitar que aquestes pràctiques es repeteixin i per millorar la gestió. L’Informe es basa en fets i dades perfectament acreditats, documentats i contrastats i s’acompanya d’abundant documentació relacionada.

El document està format per quatre parts fonamentals. D’una banda l’Informe General que analitza l’estructura organitzativa de l’administració pública catalana, els organismes autònoms administratius, la gestió del personal, l’actuació en l’àrea d’informàtica, el sector públic empresarial i les subvencions. En aquest apartat hi apareixen també anàlisis més específiques de l’actuació de sis departaments en l’àmbit de la contractació pública i en àrees concretes de la seva activitat. Els departaments auditats són Universitats, Recerca i Societat de la informació, Treball i Indústria, Ensenyament, Justícia i Interior. Finalment, aquesta primera part analitza els principals contractes de consultoria i assistència negociats sense publicitat i conté, també, una llista de les subvencions concedides els anys 2002 i 2003 de més de 100.000 euros.

El segon bloc principal de l’Informe analitza l’evolució del personal de l’administració pública catalana en els últims tres anys. Un tercer apartat és el dedicat als casos que per la seva significació tenen una entitat pròpia i que han estat analitzats un per un.

Finalment, l’Informe presenta les conclusions i recomanacions que s’extreuen a la vista de tota la informació recollida i propostes per definir uns nous criteris de gestió. Entre les propostes que l’Informe fa per evitar situacions com les descrites, està la reforma de la Llei de la Sindicatura de Comptes, i l’elaboració de la Llei de la Empresa Pública i de la Llei de Subvencions, el reforçament de la Intervenció i de la funció avaluadora, la millora de la gestió dels recursos humans i la creació d’una oficina de transparència.

Informe General

L’estructura organitzativa de la Generalitat, fins al desembre del 2003, presentava una seriosa manca de coordinació, amb una administració molt compartimentada i amb poc contacte entre els departaments. Això és clarament evident en alguns aspectes concrets, com és ara la proliferació d’organismes autònoms administratius. A finals de desembre del 2003 hi havia 23 organismes autònoms en funcionament, encara que només 2 tenien pressupostos superiors als 10 milions d’euros i en només 2 casos els ingressos de la seva activitat cobrien més del 50% del pressupost. L’Informe conclou que l’activitat d’aquests organismes“podria ser perfectament duta a terme per una subdirecció general” amb el corresponent estalvi de recursos. L’Informe considera que només està justificada l’existència de 7 o 8 d’aquests organismes administratius.

La compartimentació i la manca de directrius generals ha tingut una gran influència en la gestió de personal comportant una posició de feblesa en les negociacions amb els agents socials, gran diversitat d’horaris i condicions de treball i poca rellevància de la inspecció de personal. Atenció especial mereix en els contractes d’alta direcció. Tot i que la normativa actual prohibeix expressament la subscripció de clàusules d’indemnització per cessament, es van donar alguns casos, així com la proliferació de retribucions variables vinculades a l’acompliment d’objectius a l’àrea de sanitat.

L’anàlisi de la gestió informàtica ha evidenciat com l’adjudicació del contracte per a la prestació de serveis informàtics a T-SYSTEMS no ha suposat ni un estalvi de temps ni una major coordinació. Amb les dades analitzades, L’Informe conclou que s’ha fet un ús abusiu de la facturació per altres conceptes diferents dels preestablerts (capítol 3). L’import total dels compromisos preestablerts en aquest capítol en el període 1999-2003 era de 46,1 milions d’euros. La facturació real ha estat de 334 milions, 7 vegades més. Per la quantia i la complexitat d’alguns encàrrecs consignats en aquest grup 3, la Intervenció General considera que haurien d’haver estat objecte de concurs públic d’adjudicació. A la pràctica, i davant la impossibilitat de l’empresa adjudicatària d’acomplir amb tots els projectes pendents, va haver de recórrer a la subcontractació, amb el consegüent augment de cost per a l’Administració. Segons la informació analitzada, no existeix cap mena de coordinació informàtica entre les empreses públiques i no hi ha cap possibilitat d’accedir a cap dada, ni tan sols per part dels departaments dels quals depenen.

La manca de criteris globals i de control és especialment evident en el sector públic empresarial. La Generalitat comptabilitzava, a 31 de desembre del 2003, 64 societats anònimes i ens públics, 40 consorcis, 13 fundacions i 6 organismes comercials i financers. 31 d’aquestes entitats corresponen a l’àrea de sanitat. L’absència d’un cens exhaustiu no permet conèixer totes les participacions que té la Generalitat en altres fundacions i consorcis. Tret de les especificitats de cada una d’aquestes entitats, la falta de control, la independència i l’absència de la informació necessària és comú a totes. Segons consta a l’Informe, sovint aquestes empreses han estat utilitzades per fer a través d’elles allò que els òrgans administratius no podien fer. En alguns casos aquestes empreses no segueixen la Llei de contractes de les administracions públiques, tot i estar-hi obligades. Un exemple és el fet que a la majoria de grans hospitals de Catalunya existeix una fundació privada totalment opaca als òrgans de control del Departament d’Economia i Finances. Aquestes fundacions utilitzen gratuïtament edificis i instal·lacions propietat de l’ICS i reben molts ingressos que en realitat haurien de ser de l’ICS.

La gran proliferació d’empreses públiques comporta, a més, perjudicis fiscals a l’administració. Tot i que en conjunt varen tancar l’exercici 2003 amb unes pèrdues de 202 milions d’euros, aquelles que van obtenir beneficis van haver de pagar l’impost de societats. L’Informe també destaca el gran nombre de consorcis creats, molts dels quals són actualment inoperants en haver desaparegut l’objecte que va reclamar la seva creació. El seu manteniment, però, implica una sèrie de despeses de funcionament.

Segons consta a l’Informe presentat avui, l’àrea de subvencionsés una de les més problemàtiques. A banda de contenir una llista de totes les subvencions atorgades els anys 2002 i 2003 per imports superiors als 100.000 euros, l’Informe analitza específicament les subvencions finançades amb fons europeus destacant que “el sistema de gestió del departament de Treball donava lloc a que fos molt fàcil el frau, especialment en els casos de formació ocupacional”. De 117 controls duts a terme per la Intervenció General, 104 expedients van presentar incidències (89%). Es varen presentar propostes de revocació per valor de 9,33 milions d’euros (un 11’5% del total controlat) i es va concloure la revocació per un total de 4,1 milions (44% de les propostes). El volum recuperat ha estat de poc més de 2 milions d’euros. L’Informe destaca també la paralització dels treballs per a la creació d’una base de dades de subvencions i anuncia que el Departament d’Economia i Finances està treballant ja en l’adaptació de la normativa de la Generalitat a la nova Ley General de Subvenciones. 

Controls finalitzats                         117

Controls amb incidències                  104

Import controlat            81.101.649,17

Propostes revocacions       9.335.920,30

Resolucions revocacions    4.163.843,10

Recuperat                          2.060.159,21

Anàlisi específic de departaments

Per l’elaboració de l’Informe s’ha analitzat l’actuació de sis departaments en la contractació administrativa i en alguna matèria específica de cada departament. Així, al departament d’Universitats, Recerca i Societat de la Informació s’ha constata el poc control de garanties, la tramitació lenta i la presentació fora de termini de les justificacions en subvencions i transferències de la Direcció General de Recerca. S’ha constatat també que no hi ha procediments de seguiment i control. Al Departament de Treball i Indústria s’ha evidenciat una gran manca de control pressupostari així com circuits i processos molt llargs, gran varietat d’errors i la intervenció de massa unitats en el procés de concessió de bestretes. L’anàlisi de les comissions de servei amb dret d’indemnització del departament d’Educació ha permès comprovar com el 2003 el volum tramitat per aquestes comissions va ser de 337.614 per un total de 5.103 perceptors, dels quals el 60% corresponen a determinats col·lectius de personal. La gestió de recursos humans del departament de Justícia destaca per l’excessiu volum de les substitucions i reforços tramitats (4.430 expedients), en molts casos sense unes responsabilitat poc definides. Finalment, en la contractació administrativa per a Seguretat Ciutadana, dependent del departament d’Interior, no s’ha fet un seguiment acurat de la despesa.

 Poc control dels contractes de consultoria

Entre els anys 2002 i 2003 es van adjudicar 6.158 contractes per un import de 369 milions d’euros. Un 82% d’aquests contractes (5.058 contractes amb un import total de 145,2 milions d’euros) varen ser adjudicats mitjançant procediments negociats sense publicitat. Dels contractes adjudicats sense publicitat, 514 eren superiors als 30.000 euros. Destaquen en aquest apartat

Informe sobre l’evolució del personal

El personal depenent de la Generalitat ha tingut un creixement sostingut durant els darrers anys: 0,66% el 2001, un 2,21% el 2002 i un 3,13% el 2003. Els que han contribuït a aquest creixement són els mossos d’esquadra, ja que coincideix amb el període de temps del seu desplegament. Destaca l’any 2002 pel creixement del 14’12% del nombre d’interins dins del personal administratiu i tècnic, i el 2003 amb un increment de prop de 2.000 efectius en el personal docent, un 26,19% més que l’any anterior.

L’increment de personal interí d’aquests últims anys ha contribuït en gran part al creixement general dels efectius, sobretot com a personal administratiu i tècnic, amb un 5,3% l’any 2002 i un 4,8% el 2003. En xifres absolutes el personal interí representa quasi bé la tercera part del personal. A 31 de desembre del 2003 dels 16.670 treballadors administratius i tècnics, 5.473 eren interins que ocupaven un lloc vacant, és a dir un 32,8%. Per departaments, el major nombre d’interins es concentra en Ensenyament amb un 28,7% del total. Pel que fa a la provisionalitat, aquesta és més alta entre els càrrecs de comandament (24%), seguit dels llocs singulars (36%) i dels base (6,7%). El més destacable, però, és el nombre de llocs que no estan reservats i que s’ocupen de forma provisional per un temps superior als sis mesos que preveu la normativa: un 26,4% en els llocs singulars, un 13,4% en els càrrecs de comandament, i un 2,5% en els llocs base.

Temes específics

Finalment, els autors de l’Informe presenten 9 casos concrets com a exemples del conjunt de pràctiques que s’analitzen en l’informe. Es tracta dels contractes vinculats amb l’Administració Oberta de Catalunya, les pròrrogues de les concessions de transport i per les ITV, els contractes d’alta direcció, les concessions de freqüències de FM i digitals, la gestió del parc d’habitatges i del Pla d’Obres d’ADIGSA, les subvencions a la premsa i els concerts escolars.